Het was na de wetswijziging van 2000 de bedoeling dat gemeenten het landelijke prostitutiebeleid op eigen wijze vorm gingen geven. Ze konden dat doen door een vergunningstelsel te ontwikkelen, een suggestie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), die veel lokale overheden hebben overgenomen. De meeste gemeenten ontwierpen een vergunningenstelsel waarin ze slechts een beperkt aantal seksbedrijven toestonden. Daardoor werd het prostituees moeilijk gemaakt tot exploitant te promoveren. De strikte inrichtingseisen vormden een andere hindernis. Bovendien moesten aanvragers van een vergunning in de regel al een pand voor het prostitutiebedrijf tot hun beschikking hebben. Een prostituee die een eigen bedrijf wilde beginnen maar geen pand had, kwam niet voor een vergunning in aanmerking.
Wanneer gemeenten met tegenzin één seksbedrijf toelieten omdat ze het nu eenmaal niet konden weigeren, dacht men dan ook alleen aan de markt voor heteroseksuele mannen. Het toelaten van een jongensbordeel in het kader van de gelijkberechting kwam niet aan de orde.
Er was geen ruimte voor innovatie in de branche. Nieuwe initiatieven werden al snel als ‘illegaal circuit’ afgedaan. Dit trof vooral vormen van erotisch vermaak waarvan prostitutie een onderdeel kon zijn, zoals parenclubs, erotische cafés en dergelijke. De vergunningen werden over het algemeen vergeven aan bedrijven die nog volgens de regels van de oude subcultuur werkten. En soms moesten goedwillende exploitanten met lede ogen aanzien dat hun criminele broeders een vergunning wisten te bemachtigen, al dan niet door middel van een stroman. Dit verzwakte de concurrentiepositie van bonafide bedrijven.
Het repareren van die situatie vergt een lange adem want het weigeren of intrekken van vergunningen is voor een gemeente tijdrovend, kostbaar en niet altijd kansrijk.